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夏庆杰:中国经济增长奇迹中的土地供给制度安排

发布时间:2016-12-05

   在理解中国经济增长奇迹中,有一个被经济学界所长期忽略的问题,就是改革开放以来中国经济高速增长所用的土地是如何有效供给的。威廉佩第说:劳动是财富之父,土地是财富之母(Petty, 1662)。与农业社会相比,工业化社会所需土地的数量大为减少,因而很多领土面积较小的国家也可以成为富裕的工业国。但是工业发展依然需要土地,工业化社会的经济增长主要是通过众多企业家在土地上的投资来实现的,因而所有投资都需要有“地”放矢,大型制造业企业需要的厂房面积要大得多,机场、电站、港口码头、公路、铁路体系等基础设施的建设需要更大面积的土地。西方主流经济学的常识是企业家投资需要清晰的产权、特别是土地的产权(Coase, 1995)。因而,在经济起飞过程中,一个发展中国家政府能否为各类工商业企业提供生产建设用地是能否该国能否实现经济起飞的首要必要条件。清晰明确和有案可稽的土地、房屋产权及其登记制度既有助于企业家用个人房产及其他财产抵押贷款,也有助于债权人、司法机构追索债务;美国百分之七十的创业企业家都适用个人房产获得贷款的,资金(流动性)只有在企业家手中才能变成资本(Soto, 2000)。中国人口众多,可耕地和建设用地严重缺乏,而且没有向发达国家那样清晰的土地产权。可是在经济高速增长期间,中国实现了各类工商企业生产建设用地的适时有效供给,从而为经济起飞、高速增长提供了土地保障。那么改革开放以来中国的土地及不动产制度是如何适应经济增长需要的呢?

   

   在改革开放前的计划经济状态下,所有的经济活动都是由国家组织的,所有的生产资料包括土地都是国有或集体所有的。中国农村的土地是集体所有的,城市的土地是国有的。农村集体所有的土地的承载主体是行政村。改革开放后的农村包产到户实际上是把村集体所有的土地的使用权分配农民,从而给农村经济注入了巨大的活力,生产效率大幅度提高,粮食产量由1978年的3亿吨迅猛增长到1990年的4.5亿吨(国家统计局,1991年,第346页),农村贫困率由改革开放初的75%下降到20世纪80年代末的不到20%(Ravallion and Chen, 2007)。与此同时,中国政府也赋予了农民进行个体经营的权利,乡镇企业也在农村集体所有的土地上蓬勃发展起来。1995年时,乡镇企业就业量达1.29亿人,工业总产值占全国工业总产值的56%(国家统计局,1996)。后来又有农村农民承包土地三十年不变,十八届三中全会又赋予农户土地使用权的流转(即农户可以把土地使用权租赁给别人)。在农村土地中,还有农户宅基地问题,现在的规定是农户住宅和宅基地只能出售给本村人。

   

   中国城镇的土地基本是国有所有的,各地市政府是工业生产和建设用地的主要供给方。改革开放后,城市国有土地可以由政府以收费方式提供给各类工商业企业,或出售给土地开发商用于住宅建设或商用建筑。1987年后,政府向城镇国有土地征收使用费做为地方税的一个税种,主要用于城市建设和维护。在1994年的税制改革中,将土地出让金全部归地方政府收入。农村集体所有的土地只有通过政府征地转变为国有土地之后,才能由代表国家的各级政府向企业供给土地。工商业生产所用的土地使用年限是五十年。2007年物权法规定民用住宅的使用年限是七十年,但是鉴于民用住宅的使用年限涉及到亿万家庭的根本利益,因而在七十年使用期限期满后也会自动无偿续期。拥有住宅产权的企业家可以用其住宅做抵押得到银行信贷。

   

   改革开放以来中国政府一直秉承邓小平的方针,“发展是硬道理”。更为通俗来说,中国政府的政策目标是追求经济增长,政府官员的提升主要通过在经济增长方面的政绩来实现的(周黎安,2007)。为实现经济增长,在国有企业外,还需要吸引外资、引导内资企业发展。为此,企业发展所需要的土地主要通过政府得到的。各级政府为实现经济增长,在为企业提供土地方面较为便利;可能很多地方政府为吸引外资,还免费为投资企业提供建设用地。此外,众多地方政府为吸引投资、便利企业投资,通过政府划拨土地还建立了工业园区、经济开发区等。中国政府通过这样的制度安排便利了企业的投资用地问题,也化解了土地产权不清晰情况下交易成本过高的问题。这就是福山所说的中国所拥有的足够好(good enough)的产权状况(Fukuyama, 2012)。

   

   自1990年代中期城镇住房商品化以来,中国住宅建设用地主要由各级政府拍卖国有土地的形式提供的。由于土地拍卖收入纳入当地政府财政收入,因而地方政府有很强的动力去出售土地;从2001年到2010年期间,土地出让金站地方政府财政收入的比例由16.6%上升到76%(向春玲,2014,第139-141页)。在这种住宅建设用地制度安排下,数以亿计的城市家庭有了属于自己的拥有产权的住宅。这种住宅建设用地提供方式一直存在争议,如政府从土地拍卖中得到的巨额收入推高了城市房价,土地被征用的农民没有得到充分补偿,城市拆迁和农村土地征用过程中争议和暴力事件不断,在一定程度带来了社会不稳定等等。如果一线城市政府大幅度降低民用住宅建设用地的价格,就一定会导致一线城市商品房价格下降吗?

   

   商品房价格是由供给和需求共同决定的。就买方而言,除了自用房购买者外,还有大批的投资购买者。这主要是由于中国缺乏其他可靠的投资渠道,改革开放后富裕起来的亿万城市中产家庭很多把商品房看成可靠的投资目标;由于目前还看不到股市等金融投资机会的大幅度增加,在十年以内住房依然是城市中产阶层的投资首选。因而一线、二线城市住宅的需求比较旺盛。从发展趋势上看,中国城市化进程在相当长的时期内(30年)不会减速;随着户籍的开放,越来越多的农村居民会进入城市,从而增加城市住房需求。因而,在住房刚性需求的情况下,即使地方政府免除民用住宅建设用地的土地出让金,住房价格也不会下降。在民用住宅价格高企的情况下,与其说让房地产开发商获得巨量利润,还不如让政府征收的土地出让金,这是由于各级政府可以把土地出让金收入用于教育、医疗、市政设施维护等公共服务。另一个争议较大的问题是,在征用农村集体土地过程中给农民的补贴太少。这确实是一个问题,应该在制度上对失地农民予以补偿,如给失地农民市民待遇等。但是把土地出让金全额付给村集体乃至失地农民就合理吗?有幸居住在城市郊区的农民因政府征地(不劳而获地)一夜之间暴富、从而扩大收入差距就合理吗?

   

   在中国农村把土地使用权分给亿万农户,让农户自己根据市场进行生产决策以及劳动力在农业劳动和非农业劳动之间的分配,这是帕累托改进(Pareto improvement),因为在农村改革过程中亿万农户的福利得到改善、与此同时几乎没有的利益受到损失。在中国城市通过土地拍卖形式提供商品房建设用地,使得亿万城市家庭拥有了商品住宅产权,于此同时各级地方政府获得了极其可观的财政收入、从而可以用于教育、医疗、社会保障、公共设施改善等公共事业,这也是帕累托改进。

   

   中国的独特的土地产权制度安排是中国经济起飞的首要必要条件。在中央政府追求经济增长的目标下,中国各级地方政府通过建立经济发展区、工业园区等手段为民营企业、外资企业提供了工商业用地,通过拍卖住宅建设土地方式为城市民用住宅建设提供了土地,通过向农村征地方式把农村集体所有的土地转为国有,从而为公路、铁路、电站、港口码头等社会设施的建设提供了大量土地。中国政府就是用这种政府提供土地的方式,实现了企业投资、住宅建设、公共工程(公路、铁路、水库、电站、机场)建设,并于2010年超越日本成为第二大经济体、世界工厂。2015年美国GDP16万亿美元,中国10万亿美元,日本5万亿。中国经济总量是日本的两倍。广东省的经济规模就相当于俄罗斯全国。

   

   改革开放以来,中国土地制度安排的独特性在于:在拒绝土地私有化的情况下,为高速经济增长有效提供了土地供给,或者说没有阻碍经济社会发展。这恐怕是人类工业化史上仅有的案例。

   

   参考文献:

   1.国家统计局(1991),1991年中国统计年鉴。

   3.国家统计局(1996),1996年中国统计年鉴。

   3.国务院新闻办(2004),中国的就业状况和政策白皮书。

   4.吴敬琏(2009),中国经济60年。《财经》,2009(20):76-96。

   5.吴敬琏(2016),在《2016第五届金融街论坛》上的演讲。

   6.向春玲(2014),城镇化进程中的热点难点前沿问题。北京:中央党校出版社。

   7.周黎安(2007),中国地方官员的晋升锦标赛模式研究。《经济研究》,2007年第七期,第36-50页。

   8.Naughton,B. (2007). Chinese Economy. Cambridge: MIT Press.

   9.Coase, R. H. (1995). Essays on Economics and Economists. University of Chicago Press.

   10.Fukuyama, F. (2012). The Origins of Political Orders: from Prehuman Times to French Revolution. New York: Farrar, Straus and Giroux Press.

   11.Petty, W. (1662, 2011). A Treatise of Taxes and Contributions. EEBO Editions, ProQuest.

   12.Ravallion, M. and S. Chen (2007). China’s (uneven) progress against poverty. Journal of Development Economics, 82(1): 1-42.

   13.Soto, H. D. (2000). The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else.  New York: Basic Books, A Member of the Perseus Book Group.